上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《本市推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》的通知
各區(qū)、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《本市推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真按照?qǐng)?zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
2016年8月29日
本市推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)
為加快政府職能轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力和效率，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))和國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部等部門關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作(Public PrivatePartnership，簡(jiǎn)稱“PPP”)模式的要求，現(xiàn)就本市推廣政府和社會(huì)資本合作模式提出如下實(shí)施意見(jiàn)：
一、基本原則
(一)轉(zhuǎn)變職能、平等合作
牢固樹立平等意識(shí)和合作觀念，厘清政府與市場(chǎng)邊界，促進(jìn)政府與社會(huì)資本分工合作。政府負(fù)責(zé)政策制訂、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。政府從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的合作者和PPP項(xiàng)目的監(jiān)管者。
(二)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享
合理分配風(fēng)險(xiǎn)，原則上項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整和最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。在滿足公益性功能或服務(wù)的前提下，通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政合理補(bǔ)貼等方式，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制。加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測(cè)，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。
(三)依法合規(guī)、公開(kāi)透明
樹立契約理念，堅(jiān)持互利互惠、嚴(yán)格履約。將政府和社會(huì)資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護(hù)參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。實(shí)行陽(yáng)光運(yùn)作，在項(xiàng)目選擇、方案審查、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，完善制度設(shè)計(jì)，確保項(xiàng)目實(shí)施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。依法充分披露政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束。
(四)科學(xué)評(píng)估、公眾受益
在項(xiàng)目選擇時(shí)，要充分評(píng)估論證，與傳統(tǒng)的政府直接建設(shè)運(yùn)營(yíng)方式進(jìn)行比較分析，確保采用PPP模式后，將政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，能夠明顯提高服務(wù)質(zhì)量和效率，降低項(xiàng)目成本或使用者成本，促進(jìn)社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。
(五)能力論證、量力而行
對(duì)于政府出資、付費(fèi)或提供財(cái)政補(bǔ)貼、承擔(dān)或有支出責(zé)任的項(xiàng)目，要切實(shí)做好財(cái)政承受能力論證，在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
(六)先行試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)
鼓勵(lì)行業(yè)主管部門因地制宜、探索符合行業(yè)特點(diǎn)的模式。優(yōu)先選擇部分收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、投資規(guī)模相對(duì)較大、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、具備一定現(xiàn)金流的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步全面推廣。
二、基本框架
(一)適用范圍
PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，根據(jù)國(guó)家和本市相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
(二)操作模式
1.對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且使用者付費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的新建經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交等模式推進(jìn)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。
2.對(duì)于使用者付費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的新建準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)等模式推進(jìn)。
3.對(duì)于已建成的基礎(chǔ)設(shè)施或已有的公共服務(wù)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，可采用委托運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交、改建-運(yùn)營(yíng)-移交、管理合同等模式推進(jìn)。
鼓勵(lì)在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，鼓勵(lì)新建項(xiàng)目和已建成項(xiàng)目同步推進(jìn)，鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式創(chuàng)新。
(三)實(shí)施程序
有關(guān)行業(yè)主管部門是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的責(zé)任主體，由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目前期論證及實(shí)施方案編制，相關(guān)費(fèi)用列入年度預(yù)算。發(fā)展改革、財(cái)政部門牽頭，會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理、規(guī)劃國(guó)土資源、環(huán)保和行業(yè)主管部門等按照各自職責(zé)，對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合初步審核，其中：發(fā)展改革部門牽頭負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目行業(yè)準(zhǔn)入及項(xiàng)目可行性等;財(cái)政部門牽頭負(fù)責(zé)項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等。同級(jí)政府審核PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案審核通過(guò)后，由行業(yè)主管部門或政府授權(quán)的單位負(fù)責(zé)合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施、過(guò)程監(jiān)管及項(xiàng)目接收等。
(四)實(shí)施方案
PPP項(xiàng)目實(shí)施方案主要包括：合作伙伴選擇方式、項(xiàng)目投資計(jì)劃及融資方案、項(xiàng)目前期工作、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方式、資金投入方式、收入和回報(bào)、項(xiàng)目移交、不可抗力和法律變更、合同解除、違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決方式、各方認(rèn)為應(yīng)約定的其他事項(xiàng)等內(nèi)容。同時(shí)，實(shí)施方案要明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼等核心事項(xiàng)。
(五)伙伴選擇
PPP項(xiàng)目實(shí)施方案審議通過(guò)后，由行業(yè)主管部門或政府授權(quán)的單位按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及有關(guān)規(guī)定，根據(jù)“公開(kāi)、公平、公正、擇優(yōu)、高效”的原則，通過(guò)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式，綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)營(yíng)能力、財(cái)務(wù)實(shí)力及信用狀況等因素，擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)可信、安全可靠的合作伙伴，避免低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)。
(六)履約責(zé)任
由行業(yè)主管部門或政府授權(quán)的單位與合作伙伴簽訂PPP項(xiàng)目合同。由行業(yè)主管部門或政府授權(quán)的單位會(huì)同相關(guān)部門根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，研究提出合同范本。合同范本參照《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》(2014版)、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))等有關(guān)要求。在合同中，應(yīng)明確約定雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，并增加禁止性條款，如不得承諾固定回報(bào)及政府托底等。
(七)回報(bào)機(jī)制
PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種全生命周期合作關(guān)系，社會(huì)資本通過(guò)使用者付費(fèi)和必要的政府補(bǔ)貼等獲得合理投資回報(bào)�；貓�(bào)機(jī)制遵循收益合理共享、風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，切實(shí)考慮社會(huì)資本的合理收益的原則。
(八)價(jià)格機(jī)制
按照“補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源，社會(huì)可承受”的原則，加強(qiáng)投資和服務(wù)成本監(jiān)審。積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的價(jià)格改革，加快理順公共服務(wù)價(jià)格機(jī)制。依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行情況和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制。行業(yè)主管部門要加快制定行業(yè)成本規(guī)制，不斷加強(qiáng)管理，明確界定企業(yè)成本費(fèi)用開(kāi)支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，理順成本規(guī)制的工作機(jī)制和評(píng)價(jià)程序。完善成本監(jiān)審制度，進(jìn)一步明確各領(lǐng)域定價(jià)成本的構(gòu)成項(xiàng)目、核定方法和標(biāo)準(zhǔn)等，完善定價(jià)、調(diào)價(jià)監(jiān)審及定期監(jiān)審制度與程序，及時(shí)披露項(xiàng)目運(yùn)行中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價(jià)調(diào)價(jià)的透明度。
(九)監(jiān)管體系
行業(yè)主管部門要制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)的技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管。建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制。按照誠(chéng)信踐諾的要求，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)資本的自律約束，建立獨(dú)立、透明、可問(wèn)責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，形成政府監(jiān)管部門、投資者、社會(huì)公眾等共同參與的監(jiān)督機(jī)制。
(十)退出機(jī)制
樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。設(shè)計(jì)合同條款時(shí)，要明確退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵內(nèi)容和退出路徑。如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，行業(yè)主管部門或相關(guān)單位要及時(shí)做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害。如單方構(gòu)成違約的，違約方應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。項(xiàng)目合作結(jié)束后，行業(yè)主管部門或相關(guān)單位應(yīng)做好接管工作，妥善處理資產(chǎn)交接等相關(guān)事宜。
三、保障措施
(一)建立PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制
由發(fā)展改革、財(cái)政部門牽頭，會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理、規(guī)劃國(guó)土資源、環(huán)保和行業(yè)主管部門等，建立PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，確保各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處，保障本市PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。根據(jù)本市“兩級(jí)政府、分級(jí)管理”的特點(diǎn)，各地區(qū)可結(jié)合本地實(shí)際，自行制訂本地區(qū)PPP項(xiàng)目管理辦法。市行業(yè)主管部門要按照各自職能對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中、事后監(jiān)管，并做好對(duì)各地區(qū)的指導(dǎo)工作。
(二)規(guī)范PPP項(xiàng)目配套措施
加快建立本市推進(jìn)PPP項(xiàng)目配套制度，根據(jù)實(shí)際情況，適時(shí)研究出臺(tái)本市PPP項(xiàng)目操作細(xì)則、績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管和退出管理辦法等配套文件，以加強(qiáng)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控，確保PPP工作規(guī)范有序運(yùn)行。實(shí)行多樣化土地供應(yīng)政策，保障PPP項(xiàng)目建設(shè)用地。對(duì)符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按照劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。
(三)創(chuàng)新PPP項(xiàng)目金融支持政策
積極開(kāi)展建設(shè)資金多元化研究，創(chuàng)新金融服務(wù)。各金融機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮政策導(dǎo)向功能，提升金融服務(wù)水平，為PPP項(xiàng)目提供資金支持。按照市場(chǎng)化運(yùn)作原則，引入專業(yè)化合作機(jī)構(gòu)，吸引社保基金、保險(xiǎn)資金及其他社會(huì)資本共同參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。支持PPP項(xiàng)目采用企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)�、公司債券、中期票�?jù)等債務(wù)融資工具方式募集建設(shè)資金。創(chuàng)新信貸服務(wù)，研究開(kāi)展收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)社會(huì)資本參與項(xiàng)目的信貸支持力度。
(四)加強(qiáng)推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施能力建設(shè)
注重培育和引進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施的高層次專業(yè)人才，認(rèn)真做好PPP模式理論研究和案例分析，組織開(kāi)展各類PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)培訓(xùn)，指導(dǎo)政府部門和企業(yè)相關(guān)人員熟悉PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式、操作流程、風(fēng)險(xiǎn)防控等管理全流程要點(diǎn)。引入第三方力量，積極購(gòu)買咨詢、法律、會(huì)計(jì)等中介機(jī)構(gòu)服務(wù)，加強(qiáng)本市PPP項(xiàng)目實(shí)施能力建設(shè)。積極搭建信息平臺(tái)，建設(shè)PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)和專家?guī)�，提升PPP項(xiàng)目實(shí)施水平。同時(shí)，依托本市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，建立PPP項(xiàng)目信用名單制度，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施中有關(guān)單位、個(gè)人等失信行為進(jìn)行記錄，并向社會(huì)公布，以形成推進(jìn)PPP模式的良好環(huán)境。
開(kāi)展PPP是創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制的重要舉措，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)具有重要作用。各地區(qū)、各部門、各單位要從大局出發(fā)，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，切實(shí)履行職責(zé)，共同搞好PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和推進(jìn)實(shí)施，發(fā)揮好投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用。市發(fā)展改革委、市財(cái)政局要會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)本實(shí)施意見(jiàn)落實(shí)情況的督促檢查和跟蹤分析，重大問(wèn)題及時(shí)向市政府報(bào)告。
