隨著農(nóng)村飲水安全工程的實施與提質(zhì)增效, 農(nóng)村居民的飲水條件得到極大改善, 與此相伴生的是生活污水產(chǎn)生量急劇增加。但在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中, 農(nóng)村環(huán)境問題沒有得到應(yīng)有的重視, 農(nóng)村生活污水處理設(shè)施嚴(yán)重缺失, 從而成為農(nóng)村人居環(huán)境整治的難點之一。在2020年全面建成小康社會背景下, 農(nóng)村生活污水處理不僅時間緊迫, 而且任務(wù)異常艱巨。
黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 要著力解決突出環(huán)境問題, 開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動;2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也提出, 要持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境, 實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃, 以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向;2018年2月, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確提出, 改善農(nóng)村人居環(huán)境, 建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村, 是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù), 事關(guān)全面建成小康社會, 事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉, 事關(guān)農(nóng)村社會文明和諧。2019年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》再次提出, 抓好農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動, 全面開展以農(nóng)村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點的農(nóng)村人居環(huán)境整治工作, 確保到2020年實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境階段性明顯改善, 村莊環(huán)境基本干凈整潔有序, 村民環(huán)境與健康意識普遍增強(qiáng)。因此, 全面分析農(nóng)村生活污水排放的特點以及處理中存在的問題, 對探索農(nóng)村生活污水處理的適宜模式并據(jù)此提出對策建議, 具有重要的現(xiàn)實意義。
一、文獻(xiàn)綜述
在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中, 農(nóng)村人居環(huán)境并沒有得到同等的關(guān)注, 導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間環(huán)保投資以及由此帶來的環(huán)保設(shè)施的不均衡。特別是在新型城鎮(zhèn)化背景下, 農(nóng)村人居環(huán)境整治被邊緣化。盡管國家及相關(guān)部門出臺了一系列政策措施, 但并沒有引起基層政府的重視[1]。有關(guān)研究表明, 2016年我國農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量為55.67億～125.26億立方米[2], 成為農(nóng)村人居環(huán)境整治的難點及重點之一, 不僅引起了各級政府的廣泛關(guān)注, 而且也日益成為學(xué)術(shù)界研究的焦點問題之一。
一般而言, 農(nóng)村生活污水是農(nóng)村居民在生活和家庭養(yǎng)殖等過程中產(chǎn)生的污水的總稱。與城鎮(zhèn)生活污水相比, 農(nóng)村生活污水具有排放范圍廣、水質(zhì)波動大的特點[2], 而且具有隨意性, 同時針對農(nóng)村生活污水治理成效也具有隨意性[3]。盡管學(xué)術(shù)界對農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了探討[4,5,6], 但國家層面還沒有出臺相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。由此導(dǎo)致了農(nóng)村生活污水污染物含量較高, 變化系數(shù)較大等問題, 若不經(jīng)處理直接排放進(jìn)入環(huán)境, 將會對環(huán)境造成嚴(yán)重污染。
20世紀(jì)80年代末, 學(xué)術(shù)界就開始了對農(nóng)村生活污水處理技術(shù)的研究, 推動了越來越多的工藝處理技術(shù)在農(nóng)村生活污水處理中的應(yīng)用。從理論上來講, 農(nóng)村生活污水治理模式具有多方位的綜合性特征。由于我國地域廣闊, 不同區(qū)域農(nóng)村的區(qū)位特征、地形地貌、氣候特點、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活習(xí)慣、生活水平、居住方式等存在較大差異, 農(nóng)村生活污水處理模式具有明顯的多樣性, 為此需要多種技術(shù)的集成。為更科學(xué)客觀選取農(nóng)村生活污水處理模式, 需要在充分考慮技術(shù)經(jīng)濟(jì)性、有效性的原則下, 構(gòu)建適宜不同地區(qū)發(fā)展需要的農(nóng)村生活污水處理技術(shù)評價指標(biāo)體系, 對不同農(nóng)村生活污水處理模式進(jìn)行綜合評價, 為農(nóng)村生活污水處理模式的選擇提供科學(xué)依據(jù), 已有的研究包括模糊優(yōu)劣系數(shù)法[7]、分層模糊積分模型[8]等。
長期以來, 農(nóng)村人居環(huán)境都沒有得到關(guān)注, 農(nóng)村生活污水處理自然也沒有得到關(guān)注。近年來, 農(nóng)村生活污水帶來的人居環(huán)境污染問題才受到了政府和社會的廣泛關(guān)注, 隨著農(nóng)村環(huán)境連片整治工作和農(nóng)村人居環(huán)境整治行動的開展, 農(nóng)村生活污水治理工作得到進(jìn)一步推動。但在此過程中, 也暴露出了一些問題。事實上, 無論是社會主義新農(nóng)村建設(shè), 還是美麗鄉(xiāng)村建設(shè), 以及美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè), 廣大農(nóng)村居民無疑是建設(shè)的主體, 但由于長期以來廣大農(nóng)村居民對政府充滿期盼, 以及“自上而下”的項目推動與“自下而上”的項目需求之間錯位, 導(dǎo)致基層相關(guān)部門替代農(nóng)民成為建設(shè)主體, 而應(yīng)該作為主體的農(nóng)民則游離在外[9]。之所以形成如此局面, 與缺乏有效的機(jī)制, 農(nóng)民的參與意識、責(zé)任意識不足有很大的關(guān)系。除了參與主體錯位之外, 農(nóng)村生活污水處理設(shè)施運(yùn)營機(jī)制缺失, 包括運(yùn)營組織、人員、經(jīng)費(fèi)等缺失, 導(dǎo)致污水處理設(shè)施不能正常運(yùn)行。這種重建輕管現(xiàn)象長期普遍存在, 學(xué)術(shù)界已經(jīng)呼吁了多年, 依然沒有引起相關(guān)部門的重視, 也沒有找到有效的機(jī)制來解決這個問題。此外, 在農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)中, 由于缺乏健全的工程項目招投標(biāo)制度, 導(dǎo)致施工不規(guī)范, 甚至出現(xiàn)尚未運(yùn)行管道就已破裂等現(xiàn)象[10]。
除了農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營方面存在主觀問題之外, 農(nóng)村生活污水處理技術(shù)或模式也具有一定的空間適宜性要求。廣泛的基層調(diào)研發(fā)現(xiàn), 在一些諸如高寒地區(qū)的地方, 農(nóng)村生活污水處理技術(shù)缺失;還有一些地方不考慮實際, 機(jī)械地將城鎮(zhèn)污水處理方式照搬到廣大的農(nóng)村地區(qū), 投入大量資金鋪設(shè)生活污水處理管網(wǎng), 而不顧及后期運(yùn)營管護(hù)所需要的人員、經(jīng)費(fèi)等一系列問題。此外, 對農(nóng)村生活污水處理缺乏有效的管控, 導(dǎo)致了農(nóng)村生活污水治理監(jiān)管的空白[11]。
在上述已有研究文獻(xiàn)理論或?qū)嵺`借鑒的基礎(chǔ)上, 本研究擬在對農(nóng)村生活污水及處理狀況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上, 剖析當(dāng)前農(nóng)村生活污水處理所采用的模式以及存在的問題, 并據(jù)此提出關(guān)于科學(xué)選擇農(nóng)村生活污水治理模式, 推動農(nóng)村生活污水處理的對策建議, 以期能為我國農(nóng)村生活污水處理提供決策參考。
二、農(nóng)村生活污水排放及治理情況分析
對農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量進(jìn)行匡算, 是有效推進(jìn)農(nóng)村生活污水處理的基礎(chǔ)性工作, 為此, 依據(jù)《中國城鄉(xiāng)統(tǒng)計年鑒》中的有關(guān)數(shù)據(jù), 對不同層面農(nóng)村生活污水排放量進(jìn)行匡算, 并對農(nóng)村生活污水治理情況進(jìn)行分析。
(一) 農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量及其變化
從理論上來講, 農(nóng)村生活污水排放量應(yīng)根據(jù)村莊飲水條件、衛(wèi)生設(shè)施水平、污水管網(wǎng)系統(tǒng)完善程度等因素確定, 因此, 對每個省 (區(qū)、市) 農(nóng)村生活污水排放量難以進(jìn)行準(zhǔn)確計算。根據(jù)中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年制定的《分地區(qū)農(nóng)村生活污水處理技術(shù)指南》, 農(nóng)村居民的排水量應(yīng)根據(jù)實地調(diào)查結(jié)果確定, 在沒有調(diào)查數(shù)據(jù)的地區(qū), 總排水量可按總用水量的60%～90%估算。據(jù)此, 對2013年、2016年農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量進(jìn)行了匡算 (表1) 。
1. 國家層面農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量及其變化
從表1可以看出, 2016年, 全國農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量為83.51億～125.26億立方米。從2013年到2016年的變化情況來看, 全國平均水平低限農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量從74.69億立方米, 增加到83.51億立方米, 增加了8.82億立方米;高限農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量從112.04億立方米, 增加到125.26億立方米, 增加了13.22億立方米。二者增長率為11.80%, 年均增長3.93%。
2. 區(qū)域?qū)用孓r(nóng)村生活污水產(chǎn)生量及其變化情況
從靜態(tài)來看, 2016年, 東部地區(qū)農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量為38.62億～57.92億立方米, 中部地區(qū)、西部地區(qū)農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量分別為21.56億～32.34億立方米、23.20億～34.80億立方米, 分別占全國農(nóng)村生活污水產(chǎn)水量的46.25%、25.82%、27.78%。
表1 農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量變化情況
資料來源:根據(jù)2013年、2016年《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)整理得到。注:表中的數(shù)據(jù)不包括西藏自治區(qū)
從動態(tài)來看, 不同區(qū)域農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量變化情況表現(xiàn)出明顯的差異性, 東部地區(qū)農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量變化最低, 為2.31億～3.46億立方米, 增長6.35%;而中部地區(qū)、西部地區(qū)農(nóng)村生活污水產(chǎn)量變化分別為3.20億～4.80億立方米、3.38億～5.07億立方米, 增長比例分別達(dá)到17.42%、17.06%, 明顯高于全國平均水平, 更遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東部地區(qū)的6.35%。
(二) 農(nóng)村生活污水治理情況分析
從農(nóng)村生活污水治理的實踐來看, 盡管國家在相關(guān)政策中有所提及, 但進(jìn)展并不是太快, 效果也不盡理想。進(jìn)入新時代, 以農(nóng)村生活污水治理為重要內(nèi)容的農(nóng)村人居環(huán)境整治受到高度關(guān)注, 黨中央、國務(wù)院出臺了一系列政策措施, 有力地推動了農(nóng)村生活污水治理。
1. 國家層面農(nóng)村生活污水治理情況
2016年, 全國52.62萬個行政村中, 對生活污水進(jìn)行處理的行政村比例為20%。從動態(tài)來看, 無論是對生活污水處理的行政村數(shù)量, 還是對生活污水處理的行政村比例都有很大的變化。對生活污水處理的行政村數(shù)量從2007年的1.50萬個, 增加到2016年的10.52萬個, 增加了9.02萬個, 增長6.01倍;同期, 對生活污水處理的行政村比例從2.6%增加到20.0%, 增加了17.4個百分點, 年均增長1.93個百分點。
2. 區(qū)域?qū)用孓r(nóng)村生活污水治理情況
對不同區(qū)域而言, 對農(nóng)村生活污水處理的行政村比例具有明顯的差異性, 而且與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密相關(guān) (表2) 。2016年, 東部地區(qū)對生活污水處理的行政村比例為28.19%, 高于全國平均水平, 而中部地區(qū)、西部地區(qū)對生活污水進(jìn)行處理的行政村比例分別為14.22%、14.2%, 基本持平, 均低于全國平均水平。
從動態(tài)變化來看, 與2013年相比, 東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)對生活污水進(jìn)行處理的行政村比例分別增加了10.9個百分點、9.9個百分點、9.7個百分點。
3. 省級層面農(nóng)村生活污水治理情況
從省級層面來看, 由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及地理地貌特征的不同, 導(dǎo)致了廣大農(nóng)村生活污水處理水平的差異。從對生活污水處理的行政村的比例來看, 2016年, 該比例最低的三個省份分別為黑龍江省 (4%) 、內(nèi)蒙古自治區(qū) (5%) 、吉林省 (5%) , 而該比例最高的三個省份分別為浙江省 (84%) 、上海市 (64%) 、江蘇省 (44%) 。由此可見, 省級層面的差異性非常明顯。
在30個省 (區(qū)、市, 不包含西藏自治區(qū)) 中, 只有8個省份對生活污水進(jìn)行處理的行政村比例高于全國平均水平, 除了上述3個省市之外, 還有北京市 (42%) 、福建省 (40%) 、廣東省 (29%) 、湖北省 (22%) 、重慶市 (20%) 。其余22個省 (區(qū)、市) 對生活污水進(jìn)行處理的行政村比例都低于全國平均水平。
從動態(tài)來看, 與2007年相比, 對生活污水進(jìn)行處理的行政村比例增加幅度最小的三個省份依次為吉林省、黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū), 分別為2.5個百分點、3.2個百分點、4.0個百分點;而增加幅度最大的三個省份依次為浙江省、上海市、江蘇省, 分別為73.8個百分點、51.2個百分點、36.1個百分點。
表2 不同區(qū)域?qū)ι钗鬯M(jìn)行處理的行政村比例的變化情況
資料來源:根據(jù)2013年、2016年《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)整理得到。注:表中的數(shù)據(jù)不包括西藏自治區(qū)
三、當(dāng)前農(nóng)村生活污水治理中存在的問題剖析
農(nóng)村生活污水處理模式, 除了與其所處的地理位置等有關(guān)之外, 與地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有緊密的聯(lián)系。在對當(dāng)前農(nóng)村生活污水治理普遍采用的三種模式進(jìn)行闡述的基礎(chǔ)上, 剖析農(nóng)村生活污水治理中存在的問題。
(一) 當(dāng)前農(nóng)村生活污水治理的幾種典型模式
從農(nóng)村生活污水處理工程化情況分析, 污水處理工藝的選擇應(yīng)滿足處理規(guī)模、污水特征、出水水質(zhì)及排放水體等要求。同時, 還應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)匚鬯攸c有針對性地選擇適宜的處理工藝。因此, 農(nóng)村生活污水的處理模式也多種多樣, 這些模式與農(nóng)村村落的地形條件、農(nóng)戶分布、風(fēng)俗習(xí)慣、以及生活污水收集方式等緊密相關(guān)。從目前情況來看, 廣大農(nóng)村生活污水處理模式可以概括為如下三種:城鄉(xiāng)統(tǒng)一處理模式, 村落集中處理模式, 農(nóng)戶處理模式。
1. 農(nóng)村生活污水的城鄉(xiāng)統(tǒng)一處理模式
城鄉(xiāng)統(tǒng)一處理方式是指城鎮(zhèn)污水處理管網(wǎng)可以延伸到鄰近市區(qū)或城鎮(zhèn)周邊的村落, 將農(nóng)村生活污水集中收集后, 進(jìn)入市政污水管網(wǎng), 由城鎮(zhèn)污水處理廠集中處理。這種模式的顯著特點, 就是在村莊附近無須就地建設(shè)污水處理站, 具有較高的經(jīng)濟(jì)性, 而且處理效果較好。但同時, 這種模式的適用也有一定的局限, 即對村落的地理位置等條件具有較高的要求。廣泛基層調(diào)研發(fā)現(xiàn), 城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)延伸的半徑一般在5公里左右, 超出范圍則成本太高;同時, 在這種情況下, 農(nóng)村生活污水可以依靠重力流直接流入市政污水管網(wǎng), 與城鎮(zhèn)污水統(tǒng)一處理。
調(diào)研還發(fā)現(xiàn), 這種處理模式存在著一個突出的問題, 即不考慮農(nóng)村實際, 簡單地、不計成本地把城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)模式應(yīng)用于廣大農(nóng)村, 通過大工程實施改廁與生活污水一體化處理, 沒有把好事做好、做實!
實施農(nóng)村生活污水的城鄉(xiāng)統(tǒng)一處理模式, 需要考慮如下幾個問題:一是城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村的空間分布, 離城鎮(zhèn)的距離是否在合理的范圍之內(nèi);二是城鎮(zhèn)污水處理能力情況, 將周邊村莊污水納入城鎮(zhèn)管網(wǎng)之后, 增加的污水負(fù)荷疊加在城鎮(zhèn)污水處理能力之上, 是否還在已有污水處理廠的設(shè)計處理能力范圍之內(nèi);三是地方財政能力情況, 要將城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)延伸到周邊農(nóng)村, 需要財政支撐, 如果不考慮地方財政能力, 將會帶來一系列的后續(xù)問題。
2. 農(nóng)村生活污水的村落集中處理模式
采取這種模式進(jìn)行農(nóng)村生活污水處理, 要求農(nóng)戶集中居住程度較高, 村莊內(nèi)全部或部分農(nóng)戶具備管網(wǎng)鋪設(shè)或者修建暗渠條件, 同時, 要有一定的空閑土地修建相應(yīng)的厭氧處理池、人工濕地等簡易的污水處理設(shè)施。當(dāng)前, 這種模式是我國農(nóng)村生活污水處理中普遍應(yīng)用的模式, 通過在村莊附近建設(shè)一處農(nóng)村生活污水處理設(shè)施, 將村莊內(nèi)全部污水集中收集輸送至此就地處理。這種模式在廣大的山區(qū)、丘陵地帶適應(yīng)性較強(qiáng), 利用自然地理條件, 農(nóng)村生活污水通過村內(nèi)的排水渠道進(jìn)行集中收集, 然后再進(jìn)行適當(dāng)處理。這種采取人工濕地及穩(wěn)定塘的處理模式, 所采用的技術(shù)相對成熟。但這兩種工藝各有優(yōu)缺點, 有其一定的適用性。而且生態(tài)工程技術(shù)的缺點在于占地面積大, 處理效果不穩(wěn)定。該模式一個顯著的優(yōu)點, 就是成本較低, 與此同時, 在生活污水量大且排放較為集中的時段, 處理效果可能達(dá)不到相應(yīng)的要求。
對于地處平原地區(qū)的廣大農(nóng)村而言, 盡管人口居住較為集中, 但該方式難以采用, 原因有兩個:一是采取城鎮(zhèn)管網(wǎng)鋪設(shè)方式, 集中收集處理成本較高;二是平原地區(qū)鋪設(shè)管網(wǎng)要求從農(nóng)戶到集中收集點必須有一定的坡降, 否則生活污水難以利用自重流動的方式流入�；鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn), 基層政府為了打造農(nóng)村社會污水處理的典型, 利用項目資金在平原地區(qū)的村莊采取城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)鋪設(shè)方式, 對農(nóng)村生活污水進(jìn)行集中收集處理, 不但成本較高, 而且不具備可推廣性。
3. 農(nóng)村生活污水的農(nóng)戶分散處理模式
農(nóng)村生活污水的農(nóng)戶分散處理模式, 主要適用于無法集中鋪設(shè)管網(wǎng)或集中收集處理的村落, 特別是居住較為分散的山區(qū)、丘陵地帶。農(nóng)戶通常在自身庭院內(nèi)建有戶用沼氣池等污水處理設(shè)施, 對農(nóng)村生活污水進(jìn)行處理。因為, 這些區(qū)域農(nóng)戶居住分布較分散, 如果采取城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)的方式, 建設(shè)成本相對較高, 再加上村落規(guī)模較小, 適用性不強(qiáng)。
基層調(diào)研發(fā)現(xiàn), 當(dāng)前一些地方采用農(nóng)村生活污水與廁所革命一體化處理的農(nóng)戶分散處理模式, 取得了較好的效果。
(二) 農(nóng)村生活污水治理中存在的問題
近些年來, 國家對農(nóng)村人居環(huán)境整治的重視程度日漸提高, 但仍存在一些問題, 既有農(nóng)村生活污水治理自身特點的問題, 也有投資不足的問題, 更有機(jī)制缺失的問題。
1. 農(nóng)村生活污水處理中的“兩難一低”問題突出
由于農(nóng)村居民分散居住, 特別是在山區(qū)、丘陵地區(qū), 農(nóng)民居住點更加分散, 再加上生活污水管網(wǎng)鋪設(shè)的成本相當(dāng)高, 財政難以支撐, 因此, 這些地方農(nóng)村普遍缺乏污水收集管網(wǎng)與處理設(shè)施, 對生活污水實施收集困難;同時, 由于不同地域農(nóng)村居民用水習(xí)慣不同, 生活污水產(chǎn)生量和排放規(guī)律存在很大的空間異質(zhì)性, 客觀上決定了生活污水處理難度較大。此外, 一些地方采取的污水處理模式不適合當(dāng)?shù)氐木唧w情況, 導(dǎo)致生活污水處理效率較低。這是當(dāng)前我國廣大農(nóng)村生活污水處理中存在的突出問題。
2. 農(nóng)村生活污水處理等環(huán)�；A(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足
相對于城鎮(zhèn)而言, 農(nóng)村人居環(huán)境近幾年才得到廣泛關(guān)注。對基層政府而言, 城鎮(zhèn)及其環(huán)境建設(shè)歷來是他們關(guān)注的重點, 也是基層領(lǐng)導(dǎo)展示“政績”的關(guān)鍵, 因而對廣大農(nóng)村環(huán)�；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足, 由此導(dǎo)致了農(nóng)村人居環(huán)境治理難以取得顯著成效。
從總體上看, 我國城市用于排水和污水治理的財政投入都保持著穩(wěn)定的上升趨勢, 2016年城市排水投入1 222.51億元, 其中污水治理投入達(dá)到489.9億元。與此同時, 我國農(nóng)村排水和污水治理的財政投入雖然也保持了持續(xù)穩(wěn)定的增長, 但是, 投入額度的絕對量卻明顯低于城市, 2016年農(nóng)村排水投入228.76億元, 僅為城市投入額度的18.71%, 其中污水治理投入為98.7億元, 僅為城市投入額度的20.15%。農(nóng)村排水設(shè)施投資占市政投資的比例為10.79%, 而污水處理設(shè)施投資占市政設(shè)施投資的比例僅為4.66%, 占排水設(shè)施投資的比例為43.15%, 相對于農(nóng)村生活污水治理等人居環(huán)境整治的巨大需要, 其投入則顯得嚴(yán)重不足。同時不同區(qū)域農(nóng)村排水設(shè)施投資、污水處理設(shè)施投資及所占相應(yīng)投資的比例也表現(xiàn)出明顯的差異性。對農(nóng)村排水設(shè)施投資而言, 東部地區(qū)為144.33億元, 占全國排水設(shè)施投資總額的63.09%, 而中部地區(qū)、西部地區(qū)分別占16.06%、20.10%;對農(nóng)村排水設(shè)施投資占市政投資比例而言, 東部地區(qū)為16.19%, 而中部地區(qū)、西部地區(qū)分別占8.13%、6.03%。
表3 農(nóng)村排水設(shè)施、污水處理設(shè)施投資強(qiáng)度及變化
資料來源:根據(jù)2013年、2016年《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)整理得到。注:表中的數(shù)據(jù)不包括西藏自治區(qū);人均是按照戶籍+暫住人口進(jìn)行匡算的
農(nóng)村排水設(shè)施及污水處理設(shè)施的投資強(qiáng)度, 可以采取兩種方式來計算, 一種是按照每個行政村來計算, 另一種是按照行政村人口來計算 (表3) 。從行政村的投資強(qiáng)度來看, 2016年每個行政村排水設(shè)施投資僅為4.35萬元, 污水處理設(shè)施投資僅為1.88萬元, 分別比2013年增長了72.62%、213.33%。從人口的投資強(qiáng)度來看, 2016年人均排水設(shè)施投資強(qiáng)度為28.94元/人, 人均污水處理設(shè)施投資強(qiáng)度僅為12.49元/人, 分別比2013年增長了68.94%、203.89%。但在當(dāng)今材料價格、勞動力價格日益攀升的情境下, 如此低的投資強(qiáng)度根本解決不了實際問題, 導(dǎo)致的結(jié)果則是基層政府相關(guān)部門為了完成上級下達(dá)的“指標(biāo)”, 只能采取降低工程質(zhì)量的方法, 以應(yīng)對上級部門的檢查與驗收。不同區(qū)域排水設(shè)施、污水處理設(shè)施的投資強(qiáng)度的變化情況見圖1。
3. 農(nóng)村生活污水處理技術(shù)適應(yīng)性較差
由于我國廣大農(nóng)村地區(qū)的區(qū)域生態(tài)條件, 以及風(fēng)俗習(xí)慣、人口、經(jīng)濟(jì)及社會條件差異性大, 同時, 廣大農(nóng)村居民的認(rèn)知程度也具有明顯差異, 如果采取單一的污水處理技術(shù)或者模式, 難以達(dá)到農(nóng)村生活污水達(dá)標(biāo)處理的目的。從目前來講, 我國農(nóng)村生活污水處理大致形成了3種模式, 即分散處理模式、村落集中處理模式及納入城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)模式�？梢哉f, 后兩種模式的污水處理技術(shù)比較成熟, 分散處理模式中的技術(shù)具有明顯的區(qū)域適宜性的限制。
注: (a) 、 (b) 分別是按照行政村計算的排水設(shè)施、污水處理設(shè)施投資強(qiáng)度; (c) 、 (d) 分別是按照行政村人口計算的排水設(shè)施、污水處理設(shè)施投資強(qiáng)度
調(diào)研發(fā)現(xiàn), 國家一些研發(fā)機(jī)構(gòu)推廣應(yīng)用的農(nóng)村生活污水處理技術(shù), 區(qū)域適應(yīng)性較差, 特別是不能有效處理高寒地區(qū)農(nóng)村生活污水;同時, 國家有關(guān)部委推行應(yīng)用的一些技術(shù)與設(shè)施成本較高, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個體企業(yè)立足于廣大農(nóng)村探索出的適用性較強(qiáng)的生活污水處理技術(shù)與設(shè)施的成本。此外, 在農(nóng)村生活污水處理方面, 缺乏一種系統(tǒng)觀點, 沒有將農(nóng)村生活污水與廁所革命進(jìn)行一體化處理。
4. 政府對農(nóng)村環(huán)境污染存在監(jiān)管缺位
當(dāng)前, 我國對農(nóng)村生活污水環(huán)境污染問題的監(jiān)管存在比較嚴(yán)重的缺位。首先, 我國最基層的環(huán)保部門是縣一級環(huán)保機(jī)構(gòu), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尚無相關(guān)職能部門, 縣級環(huán)保部門受各種條件限制, 很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作進(jìn)行有效的管理。其次, 我國基層從事環(huán)境保護(hù)工作的人員相對較少, 不僅沒有建立起農(nóng)村生活污水污染的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng), 而且也無法充分利用相關(guān)的農(nóng)村水質(zhì)監(jiān)測技術(shù)。此外, 我國環(huán)境保護(hù)的法律體系中對何種行為應(yīng)該處罰以及處罰的程度規(guī)定得過于籠統(tǒng), 導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)行部門難以行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。
在環(huán)保監(jiān)管實踐中, 由于我國環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)管手段落后、監(jiān)管方式不夠規(guī)范, 導(dǎo)致政府對農(nóng)村生活污水污染環(huán)境的監(jiān)測與監(jiān)察工作基本缺位。一方面出現(xiàn)了以權(quán)代罰、以費(fèi)代罰的現(xiàn)象;另一方面, 由于監(jiān)管權(quán)力和執(zhí)法權(quán)力存在重疊或沖突, 導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任時出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象, 污染事故無人管、環(huán)保咨詢無處問的情況也時有發(fā)生。此外, 我國環(huán)境保護(hù)的法律體系中沒有明確規(guī)定實施執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的具體環(huán)保部門, 導(dǎo)致在實際環(huán)保執(zhí)法中執(zhí)法空擋情況的發(fā)生。而我國環(huán)境保護(hù)法最突出的特征就是實體法為主, 程序法很少, 而且程序法大部分分散在各個實體法中, 這在很大程度上阻礙了我國農(nóng)村生活污水污染防治措施的有力實施, 限制了我國治理農(nóng)村生活污水污染的發(fā)展。
5. 農(nóng)村生活污水處理機(jī)制有待建立與完善
一是缺乏生活污水處理設(shè)施的運(yùn)營管護(hù)機(jī)制。目前包括農(nóng)村生活污水處理設(shè)施在內(nèi)的一些環(huán)保設(shè)施, 還沒有一個有效的運(yùn)營與管護(hù)機(jī)制, 既沒有運(yùn)營組織, 也缺乏管護(hù)經(jīng)費(fèi), 從而導(dǎo)致了設(shè)施的閑置與浪費(fèi)。二是缺乏對農(nóng)村生活污水處理的評估和監(jiān)督機(jī)制。由于農(nóng)村生活污水處理在最近幾年才得到重視, 還沒有建立起相應(yīng)的評估和監(jiān)督機(jī)制, 在一定程度上影響了處理的成效。三是缺乏有效的農(nóng)民參與機(jī)制。農(nóng)村居民受傳統(tǒng)生活習(xí)慣的影響, 對生活污水造成的污染缺乏認(rèn)識。同時, 我國農(nóng)村生活污水處理剛進(jìn)入探索階段, 農(nóng)村居民對生活污水處理持有懷疑態(tài)度, 對生活污水處理設(shè)施的建設(shè)行為不能充分理解, 參與程度較低。
四、科學(xué)選擇農(nóng)村生活污水治理模式的對策建議
2018年9月29日, 生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于加快制定地方農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)的通知》, 標(biāo)志著國家正式規(guī)定了農(nóng)村生活污水處理排放要求, 對推動各地加快制定農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn), 突破當(dāng)前農(nóng)村污水治理的瓶頸, 具有劃時代、里程碑、歷史性的意義。新時代, 農(nóng)村生活污水治理應(yīng)該重視如下三個方面:一是明確農(nóng)村的生活污水治理的目的, 是“能夠利用盡量想辦法利用”。二是排放標(biāo)準(zhǔn)一定要按照回收利用的需要和條件來決定。三是一定不要照抄城市污水處理的模式, 技術(shù)、工藝都要適合農(nóng)村的特點。
(一) 制定科學(xué)規(guī)劃, 避免農(nóng)村生活污水治理的隨意性
1. 制定詳細(xì)科學(xué)規(guī)劃
在國家層面上, 首先, 應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域廣大農(nóng)村居民分布情況和農(nóng)村生活污水排放的實際情況對區(qū)域農(nóng)村生活污水是否具有治理的必要性、緊迫性進(jìn)行科學(xué)分析, 準(zhǔn)確劃分出一些大的區(qū)域類型;其次, 對每一區(qū)域類型內(nèi)的農(nóng)村再進(jìn)行劃分, 以確定一些亞類型, 并對每一亞類型的農(nóng)村采取哪種污水處理模式進(jìn)行精準(zhǔn)識別。
在省級層面上, 首先, 要根據(jù)區(qū)域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃, 劃分出村莊的類別, 并弄清其空間分布情況;其次, 根據(jù)村莊不同區(qū)位、不同類型、不同人居環(huán)境的現(xiàn)狀, 確定農(nóng)村生活污水處理應(yīng)采用何種技術(shù)與模式, 然后依據(jù)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》的要求, 制定出詳細(xì)的路線圖、時間表。
2. 科學(xué)核算資金需求規(guī)模
根據(jù)農(nóng)村人居環(huán)境整治規(guī)劃, 充分考慮農(nóng)村生活污水處理所需的硬件設(shè)施、運(yùn)營條件等各種要素, 依據(jù)上述劃分的區(qū)域類型、亞型中的村莊分布情況, 對全國范圍內(nèi)農(nóng)村生活污水處理技術(shù)與實施所需要的資金規(guī)模進(jìn)行科學(xué)核算。據(jù)此, 在國家層面制定具體的實施方案, 在該方案框架范圍內(nèi), 省、市、縣依據(jù)區(qū)域?qū)嶋H, 對本區(qū)域農(nóng)村生活污水所需資金進(jìn)行匡算, 然后再制定詳細(xì)的實施方案。
(二) 強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新, 提高農(nóng)村生活污水治理的有效性
1. 加快已有技術(shù)的推廣應(yīng)用
對農(nóng)村生活污水處理, 已經(jīng)探索出了一些有效的技術(shù), 需要加快推廣應(yīng)用, 在更大范圍內(nèi)服務(wù)農(nóng)村人居環(huán)境整治。同時, 探討將個體企業(yè)成熟的農(nóng)村生活污水處理技術(shù)及設(shè)施納入國家相關(guān)部門推廣體系的途徑, 發(fā)揮他們參與污水治理的作用。
2. 加快污水處理新技術(shù)的研發(fā)
根據(jù)規(guī)劃所劃分的區(qū)域, 研發(fā)農(nóng)村生活污水處理所需技術(shù), 提高技術(shù)的區(qū)域適應(yīng)性。同時, 隨著農(nóng)村生活污水水質(zhì)的變化, 處理技術(shù)也需要進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新, 以適應(yīng)新時代農(nóng)村生活污水治理的需要;此外, 為了能夠與農(nóng)村生活污水治理后的應(yīng)用目的相適應(yīng), 也需要開展相應(yīng)技術(shù)的研發(fā), 確保農(nóng)村生活污水治理后水質(zhì)達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。
3. 加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)整合, 選擇相應(yīng)的模式
農(nóng)村生活污水處理所需的技術(shù)具有綜合性特點, 因此, 需要加強(qiáng)各種相關(guān)技術(shù)的整合;同時, 應(yīng)根據(jù)山區(qū)、丘陵、平原地區(qū)不同的地貌特征, 寒帶、溫帶、熱帶不同的氣候特征, 城鎮(zhèn)郊區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)不同的條件, 以及農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量的差異性, 選擇相應(yīng)的技術(shù)進(jìn)行整合, 并選擇采取集中處理或者分散處理模式。
(三) 選擇合適模式, 確保農(nóng)村生活污水治理的適宜性
根據(jù)上述規(guī)劃, 不同區(qū)域農(nóng)村生活污水處理需要結(jié)合實際情況, 選擇不同的處理模式。當(dāng)前, 在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下, 要實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的目標(biāo), 需要將農(nóng)村生活污水處理作為農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要內(nèi)容之一, 并且與農(nóng)村改廁革命緊密結(jié)合在一起。針對廣大農(nóng)村改廁革命與農(nóng)村生活污水一體化處理的實踐, 應(yīng)進(jìn)一步科學(xué)選擇相應(yīng)的模式, 以助力鄉(xiāng)村生態(tài)振興。
1. 全面樹立一體化處理的理念
已有的實踐表明, 在推動農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中, 農(nóng)村改廁與生活污水一體化處理是一個有效的模式, 也是未來推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興的方向及重要內(nèi)容。因此, 在國家和省級層面上, 業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)樹立全面一體化處理的理念, 將農(nóng)村“廁所革命”與生活污水集中處理, 既解決了改廁與農(nóng)村生活污水孤立處理的設(shè)施重復(fù)建設(shè)的問題, 又減輕了資金投入的負(fù)擔(dān), 減少了基層相關(guān)部門的后期工作。
2. 因地制宜選擇一體化處理模式
根據(jù)山區(qū)、丘陵、平原地區(qū)不同的地貌特征, 以及城鎮(zhèn)郊區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)不同的條件選擇單戶、聯(lián)戶、集中的處理模式, 以及選擇適宜的處理技術(shù)與設(shè)備。萊蕪市推廣的一體化改廁模式中, 所采用的“小型一體化生物處理設(shè)備”就是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)的, 該設(shè)備不需要管網(wǎng), 而且可以實現(xiàn)中水回用, 多余的水達(dá)標(biāo)排放, 表現(xiàn)出明顯的低成本、低能耗、易維護(hù)、高效率的特點。
(四) 加大資金投入, 保障農(nóng)村生活污水處理的可能性
1. 設(shè)立專項資金, 支撐農(nóng)村生活污水處理
在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中, 強(qiáng)化農(nóng)村人居環(huán)境整治, 實現(xiàn)“生態(tài)宜居”, 需要資金提供有效保障。為此, 針對廣大農(nóng)村生活污水治理的實際狀況, 建議在國家層面切實加大財政資金投入力度, 設(shè)立相關(guān)的專項資金, 明確政府的投資主體。
2. 鼓勵社會資金參與農(nóng)村污水治理
在國家設(shè)立專項資金的同時, 政府應(yīng)積極鼓勵社會團(tuán)體、企業(yè)和個人以捐款或其他方式積極參與到農(nóng)村生活污水治理之中, 體現(xiàn)其社會責(zé)任感, 充分發(fā)揮社會各個層面的作用。
3. 增加地方政府財政投入
根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平, 建立和完善適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)水平的地方政府補(bǔ)助機(jī)制, 作為國家專項資金、社會資金投入的有效補(bǔ)充, 將農(nóng)村生活污水處理的資金投入納入國家財政體系中, 逐年增加對污水處理設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用。
(五) 建立完善機(jī)制, 實現(xiàn)農(nóng)村生活污水治理的持續(xù)性
1. 建立有效的生活污水設(shè)施運(yùn)營機(jī)制
在農(nóng)村生活污水治理之初, 政府負(fù)責(zé)相應(yīng)設(shè)施的運(yùn)營與維護(hù)較為合適, 運(yùn)營一段時間之后, 應(yīng)逐步過渡到政府和用戶以外的第三方負(fù)責(zé)。通過專業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營與管護(hù), 更有利于保障設(shè)施的正常運(yùn)行, 便于實施監(jiān)管。需要指出的是, 應(yīng)根據(jù)集中處理與分散處理的具體特點, 確定運(yùn)營機(jī)制。
2. 建立評估與監(jiān)督的有效機(jī)制
國家業(yè)務(wù)主管部門盡快制定相應(yīng)的評估方案, 并建立符合實際的評估指標(biāo)體系, 特別是應(yīng)根據(jù)規(guī)劃確立的不同區(qū)域, 對指標(biāo)體系進(jìn)行差異化處理。對農(nóng)村生活污水處理的評估, 應(yīng)采取自評估與第三方評估相結(jié)合的方法, 以體現(xiàn)公開、公平、公正的原則, 及時發(fā)現(xiàn)其中存在的問題, 尋求解決的途徑。與此同時, 應(yīng)在國家層面、省級層面以及基層政府層面建立農(nóng)村生活污水處理的監(jiān)督機(jī)制, 一方面監(jiān)督農(nóng)村生活污水處理進(jìn)展工作, 另一方面監(jiān)督農(nóng)村生活污水處理評估工作。
3. 建立與完善有效的考核機(jī)制
在推進(jìn)農(nóng)村生活污水處理進(jìn)程中, 切實避免以往“數(shù)字式”考核方式, 轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙允聦嵳f話的方式”, 重點考察農(nóng)村生活污水處理的實效。杜絕只注重工程建設(shè), 完成數(shù)字要求任務(wù), 而不關(guān)注生活污水處理實效的行為。
(六) 強(qiáng)化責(zé)任意識, 提升農(nóng)村生活污水治理的參與性
農(nóng)村生活污水治理是改善農(nóng)村人居環(huán)境治理, 建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的重要內(nèi)容, 更是全面推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。農(nóng)村居民作為農(nóng)村生活污水治理的主體, 應(yīng)提高其對農(nóng)村生活污水治理的認(rèn)知水平, 并逐步樹立其責(zé)任意識與參與意識, 更好地實施農(nóng)村生活污水治理, 推動美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。
1. 提高農(nóng)村居民的認(rèn)知水平
農(nóng)村居民既是農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體, 也是農(nóng)村人居環(huán)境整治成效的受益主體和價值主體, 只有具有濃厚自覺主體意識的農(nóng)村居民, 才能清醒地認(rèn)識到農(nóng)村生活污水治理的重要性, 明確自身在農(nóng)村人居環(huán)境整治中的價值和地位, 真正把農(nóng)村生活污水治理看成自己的事業(yè), 積極能動地參與生活污水治理。為此, 可以通過各種新媒體平臺, 開展形式多樣、農(nóng)村居民喜聞樂見的宣傳活動, 提高他們對農(nóng)村生活污水治理工作的認(rèn)知水平, 以更好地了解并支持農(nóng)村生活污水治理工作。
2. 提高農(nóng)村居民的責(zé)任意識
農(nóng)村居民對農(nóng)村人居環(huán)境整治認(rèn)知水平的不斷提高, 可以誘發(fā)他們產(chǎn)生相應(yīng)的主體意識, 增強(qiáng)他們在農(nóng)村生活污水治理中的責(zé)任意識。通過多種途徑宣傳農(nóng)村生活污水、生活垃圾治理對改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村以及建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明的重要意義;同時, 通過生活污水治理, 讓農(nóng)村居民親眼看到農(nóng)村人居環(huán)境整治帶來的村容村貌的改變, 以及給農(nóng)村居民帶來的實惠, 從而增強(qiáng)農(nóng)村居民的環(huán)保責(zé)任意識, 建立并強(qiáng)化農(nóng)村居民對農(nóng)村人居環(huán)境整治的信心, 進(jìn)而改變農(nóng)村居民的思想觀念, 并逐漸規(guī)范其生活污水治理行為。
3. 提高農(nóng)村居民的參與意識
以農(nóng)村生活污水治理為重要內(nèi)容的農(nóng)村人居環(huán)境整治是一個長期的過程, 不可能一蹴而就, 不能急于求成, 需要足夠的時間, 更需要廣大農(nóng)村居民的廣泛參與。提高農(nóng)村居民對生活污水治理、人居環(huán)境整治以及美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的認(rèn)知水平、責(zé)任意識是前提, 而提高農(nóng)村居民的參與意識, 能使其真正成為農(nóng)村生活污水治理、美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的主體, 積極、主動、全面參與農(nóng)村生活污水治理的全過程, 一方面保證了農(nóng)村人居環(huán)境整治各項工作的順利實施, 另一方面則保證了農(nóng)村人居環(huán)境整治, 美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)成效的有效鞏固。(來源:重慶社會科學(xué) 作者:于法穩(wěn) 于婷)
